Визит в Россию в контексте внешнеполитической стратегии президента Судана Омара аль-Башира
22–23 ноября 2017 г. состоялся официальный визит в Россию президента Судана Омара аль-Башира. Интересен он уже тем, что это первый визит суданского президента, 28 лет находящегося у власти, в СССР/Россию (его предшественник, Садик аль-Махди, посетил Москву в 1986 г.; в 1961 г. в Хартуме с визитом побывал Л.И. Брежнев – в качестве председателя Президиума Верховного Совета СССР). Но особое значение и даже некоторую сенсационность придало визиту то, что аль-Башир обратился к В.В. Путину с просьбой защитить Судан от агрессивных действий США и с предложением обсудить вопрос использования Россией «баз на Красном море». В интервью РИА Новости аль-Башир сообщил, что США стремятся расколоть Судан на пять государств, поэтому его стране нужна защита.
Хотя в Кремле вопрос создания российской военной базы в Судане пока не комментировали, российские официальные лица не обошли этот вопрос стороной. Председатель Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности В.Н. Бондарев заявил, что «решение по российской военной базе в Судане еще не принято, вопрос открыт». Первый заместитель Бондарева Ф.А. Клинцевич отметил, что не видит «причин, по которым Россия может отклонить предложение суданской стороны, если таковое последует».
Сочинский демарш аль-Башира вызвал разные реакции у суданских политических деятелей. В интервью российским СМИ глава комитета обороны и безопасности парламента Судана Аль-Хади Хамид заявил, что его страна готова разместить российскую военную базу на берегу Красного моря, поскольку это поможет в борьбе с контрабандой и работорговлей. Напротив, министр иностранных дел Судана Ибрагим Гандур фактически опроверг слова аль-Башира, заявив, что президент лишь просил продолжить поддерживать Хартум на уровне Совета Безопасности ООН и что эта просьба никак не должна повлиять на отношения между Суданом и США. Дипломат отметил, что эта поддержка сейчас особенно актуальна в связи с предположительными планами США наложить санкции на суданский экспорт золота.
С жесткой критикой суданского президента выступила Партия народного конгресса (ПНарК) – партнер аль-Башира и его Партии национального конгресса (ПНК) по правящей коалиции. ПНарК в своем официальном заявлении обвинила аль-Башира в том, что его слова бросают «косую тень» на внешнюю политику Судана и подрывают «прежнюю внешнеполитическую стратегию и кропотливые усилия по выводу страны из международной изоляции». Следует отметить, что ПНарК была основана идеологом исламизма Хасаном ат-Тураби (1932–2016), который известен своей поддержкой Саддама Хусейна и контактами с Усамой бен Ладеном. Фактически партия является суданским филиалом «Братьев-мусульман», и в проамериканской позиции ее трудно подозревать.
Прокомментировал сочинские заявления аль-Башира и один из лидеров суданской вооруженной оппозиции, руководитель Движения за справедливость и равенство Джибрил Ибрагим. По словам Ибрагима, обратившись за помощью к России, аль-Башир обрек на неудачу попытки нормализовать отношения с Вашингтоном и улучшить связи с арабскими странами Персидского залива. Лидер дарфурских повстанцев призвал все суданские оппозиционные силы воспользоваться внешнеполитической слабостью и внутренними разногласиями в Хартуме и свергнуть центральное правительство.
О какой международной изоляции идет речь, в чем заключается «внешнеполитическая слабость» Хартума, существуют ли там серьезные внутренние разногласия?
Все эти вопросы неразрывно связаны между собой. Судан с начала 1990-х гг. находится под санкциями, имеет нерешенные проблемы практически со всеми своими африканскими соседями, уже много лет с переменным успехом борется с повстанческими движениями на западе и юге страны, а его стабильность в немалой степени зависит от импорта вооружений и продовольствия (прежде всего – сахара и пшеницы), для оплаты которых необходимы постоянные поступления доходов в твердой валюте от экспорта, а также иностранных инвестиций.
В относительную международную изоляцию Судан попал еще в 1990 г. в связи с поддержкой аннексации Кувейта Ираком. В 1993 г. США внесли Судан в список государств-пособников терроризма и ввели против него ряд экономических санкций. Позже санкции США неоднократно ужесточались. Критичным оказался 1995 г., когда после неудачной попытки покушения на президента Египта Хосни Мубарака, в которой якобы были замешаны суданские спецслужбы, рассмотрением связей Судана с терроризмом занялся Совет Безопасности ООН. Введенные в 1996 г. санкции ООН нанесли Судану не столько экономический ущерб – несмотря на них суданская экономика быстро росла благодаря нефтяному буму – сколько политический. Они формализовали международную изоляцию Судана. Например, Судан не смог получить место в Совбезе ООН, не смог присоединиться к ВТО, ему было отказано в статусе наблюдателя в организации «Франкофония» и т.д.
Еще одним серьезным ударом по международным позициям Судана было объявление Международного уголовного суда (МУС) от 4 марта 2009 г. о выдаче ордера на арест Омара аль-Башира, которого обвинили в жестоком подавлении восстания в Дарфуре: эти действия в соответствии с Римским статутом МУС квалифицировались как «военные преступления».
Можно утверждать, что санкции привели к заметному изменению политики Хартума. С середины 1990-х гг. поддержка Суданом террористических организаций была значительно ослаблена. В 1996 г. из страны был выслан Усама бен Ладен. К 2000 г. Судан присоединился ко всем 12 международным конвенциям по борьбе с терроризмом. После событий 11 сентября 2001 г. Судан предложил США помощь в войне против терроризма. Совбез снял с Судана все санкции осенью 2001 г., признав выполнение им всех требований мирового сообщества, но США оставили свои санкции в силе. Любопытно, что в 2011 г. США обещали исключить Судан из списка государств-пособников терроризма взамен на признание независимости южных провинций страны. Но на 2017 г. это обещание так и не было выполнено. США объясняли это тем, что Хартум продолжал сотрудничество с такими организациями как ХАМАС, «Хезболла», «Братья-мусульмане», которые объявлены террористическими в ряде стран, но не ООН. Хартум, признавший независимость юга, чувствовал себя обманутым, тем более что последствия отделения оказались крайне болезненными.
Разделение Судана на два государства – Республику Судан и Республику Южный Судан – было провозглашено в июле 2011 г. Оно положило конец периоду заметного экономического роста, начавшегося в результате выхода Судана в 1999 г. на мировой нефтяной рынок в качестве крупного экспортера. Сокращение в 2012 г. нефтяного экспорта вызвало «фискальный обрыв» и перекос платежного баланса: утрату почти 60% общего объема налоговых и большей части внешнеторговых поступлений. Антикризисные меры правительства несколько стабилизировали экономику и даже запустили экономический рост, но его темпы остаются относительно скромными (в среднем 3% в 2012–2016 гг. по сравнению с 7% в 2001–2010 гг.), особенно учитывая высокий прирост населения (2,4% в 2016 г.).
На фоне неблагополучной экономической ситуации суданские власти предприняли ряд решительных шагов для выхода из изоляции. Разворот суданского внешнеполитического курса начался в октябре 2014 г., когда во время визита в Саудовскую Аравию президент аль-Башир согласился на разрыв со своим давним союзником Ираном и на участие в войне с йеменскими хуситами на стороне саудовцев в обмен на значительную финансовую помощь. Очевидно, предложенные Эр-Риядом условия оказались приемлемыми для Хартума, так как в начале 2015 г. суданские власти официально заявили о поддержке вмешательства Саудовской Аравии в йеменский конфликт. В марте 2015 г. Судан официально присоединился к саудовской коалиции в Йемене, выделил для операции 4 военных самолета и к концу 2017 г. уже отправил туда около 6 тыс. солдат (второй по размеру после Саудовской Аравии контингент). В январе 2016 г. Судан вслед за Саудовской Аравией и Бахрейном разорвал дипломатические отношения с Тегераном.
Вероятно, Хартум также рассчитывал, что Эр-Рияд пролоббирует отмену санкций против Судана в Вашингтоне, и этот расчет оправдался. После долгих переговоров в январе 2017 г. президент США Б. Обама подписал закон о незамедлительной отмене части санкций и о полной отмене санкций в течение полугода. В июле 2017 г. президент Д. Трамп отложил отмену санкций на три месяца, но 12 октября 2017 г. закон о полной отмене санкций против Судана вступил в силу (хотя Судан остается в списке государств-пособников терроризма наряду с Ираном, КНДР и Сирией).
На фоне потепления отношений с США Судан, казалось бы, должен был избегать провокационных антиамериканских заявлений, подобных сочинскому. Однако такое заявление прозвучало. Существуют две теории, позволяющие объяснить изменение риторики аль-Башира, последние несколько лет твердившего о намерении нормализовать отношения с арабскими монархиями и Западом. Так, вышеупомянутый лидер вооруженной суданской оппозиции Ибрагим заявил, что основная причина сочинского заявления – недовольство аль-Башира нежеланием США видеть его кандидатом в президенты Судана на очередных выборах в 2022 г. Согласно утверждению Ибрагима, посетивший Хартум 16 ноября 2017 г. заместитель госсекретаря США Джон Салливан предупредил суданскую сторону, что страна не будет вычеркнута из списка государств-пособников терроризма, пока аль-Башир находится у власти. Некоторым подтверждением этой теории служит тот факт, что Салливан отказался от встречи с аль-Баширом в рамках своего визита. В то же время, после переговоров с Салливаном МИД Судана заявил о полном сворачивании военно-технического и торгового сотрудничества с КНДР, что свидетельствует о продолжении интенсивного диалога (и торга) между Хартумом и Вашингтоном.
Для аль-Башира критически важно остаться у власти в Судане, потому что официальный пост в известной мере защищает его от уголовного преследования со стороны МУС. Следует напомнить, что во время визита аль-Башира в ЮАР в 2015 г. местный суд запретил ему покидать страну, но правительство Южной Африки позволило суданскому лидеру вернуться на родину (аль-Баширу все же пришлось прервать свой визит). Однако далеко не все члены правящей партии желают видеть аль-Башира в президентском кресле после 2022 г. (для чего ему, кстати, придется менять пункт конституции, запрещающий третий президентский срок). Так, один из лидеров правящей ПНК – Амин Хассан Омер заявил, что аль-Башир не должен поддаваться давлению со стороны своего окружения и идти на очередной срок, если он заинтересован в единстве нации, которое требует обновления правящей верхушки. Лидеры практически всех парламентских партий, включая ПНарК, выступают против внесения изменений в суданскую конституцию ради третьего срока аль-Башира. Но, вполне вероятно, повторится ситуация с прошлыми выборами: в 2014 г. аль-Башир пообещал, что больше не будет баллотироваться на пост президента, и это казалось началом демократизации, но в 2015 г. «по просьбе общественности» он выставил свою кандидатуру на президентских выборах и победил с 94% голосов.
Иранские и катарские аналитики предпочитают видеть причину разворота аль-Башира к Москве в обострении его отношений с саудовским наследным принцем Мухаммедом ибн Салманом, который, возможно, был недоволен отказом Хартума поддержать Саудовскую Аравию и разорвать дипотношения с Катаром и потому заморозил финансовую помощь Судану. Следует отметить, что Катар – один из самым крупных арабских донором Судана, с 2014 г. выделивший ему в виде грантов и кредитов несколько миллиардов долларов. Именно помощь Катара позволила стабилизировать финансовую систему Судана после распада страны. При этом взаимные интересы Катара и Судана выходят за рамки экономического сотрудничества. Хартум активно участвовал в проведении интересов Дохи в Ливии: именно суданские самолеты использовались для поставок катарского оружия исламистской коалиции «Рассвет Ливии» в 2014 г.
Иранские и катарские эксперты сошлись на том, что за заявлениями аль-Башира должны были бы последовать восстановление дипломатических отношений с Ираном и вывод суданского контингента из Йемена. Но в конце ноября МИД Судана официально заявил, что страна не вернется в «иранскую ось» ни при каких обстоятельствах и что Хартум последовательно поддерживает «саудовских братьев» в Йемене. А в начале декабря 2017 г. в Порт-Судане (месте предполагаемой российской военно-морской базы) начались первые совместные учения ВМС Судана и ОАЭ – еще одного члена саудовской коалиции, воюющей в Йемене.
Видимо, наиболее вероятным объяснением сочинских заявлений аль-Башира является его попытка вынудить Вашингтон и Эр-Рияд пойти на уступки: не вмешиваться в президентские выборы 2022 г., исключить Судан из списка государств-пособников терроризма и оказать обещанную финансовую помощь. Видимо, усилившиеся позиции России на Ближнем Востоке позволили ряду стран региона использовать это обстоятельство, чтобы шантажировать Запад сближением с Москвой. В этом замечены Анкара (покупки российского оружия), Эр-Рияд (переговоры о покупке систем С-400), Каир (переговоры о базировании ВКС в Египте) и др. Вероятно, и аль-Башир рассчитывает укрепить свои позиции в отношениях с Вашингтоном и государствами Ближнего Востока.
Даже абстрагируясь от вопросов о военной целесообразности строительства базы в Порт-Судане, стоимости «проекта» и искренности намерений суданского президента, России следует подходить к самой идее размещения военных в Судане максимально осторожно: во-первых, внешняя политика Хартума изменчива, и только государства с очень сильными экономическими позициями в Судане (Китай, в некоторой степени Катар) могут быть уверены в долгосрочном сохранении своего положения. У России такой позиции в Судане нет. Во-вторых, если аль-Башир, видя пример сирийского президента Башара аль-Асада, рассчитывает, что Москва поможет ему сохранить власть в стране, то России будет сложно избежать совершенно ненужного втягивания во внутренние конфликты в Судане. В-третьих, российским военным присутствием были бы, вероятно, недовольны не только на Западе, но и многие арабские государства (ведь от Порт-Судана до Мекки немногим более 300 км), а также наши китайские партнеры. Накопленные китайские инвестиции только в нефтяной сектор Судана в 2017 г. превысили 15 млрд долл. США, а вся перевалка нефти идет через отстроенный китайцами терминал в Порт-Судане. Помимо этого, Китай успешно конкурирует с Россией в Судане в области атомной энергетики и пытается заместить на рынке вооружений. Российским военным пришлось бы функционировать в условиях постоянного иностранного давления и возможных провокаций.
Судан – это действительно важная африканская страна, самая крупная экономика на восточном побережье Африки от Египта до ЮАР. Судан обладает богатыми земельными ресурсами, развитой промышленной базой и занимает стратегическое положение на перекрестке Северной Африки, Тропической Африки и Ближнего Востока. Он может стать для России «ключом» если не ко всей Африке, то к региону Большого Африканского Рога. Но долгосрочное российское военное присутствие в Судане должно опираться на серьезные экономические интересы, которые пока отсутствуют.
В ходе визита аль-Башира в Сочи министр природных ресурсов и экологии России С.Е. Донской заявил о росте в 2017 г. российско-суданского товарооборота на 87% – до 289,6 млн долл. США. Однако в 2014 г. товарооборот уже составлял примерно 300 млн долл. США, после чего последовал значительный спад. Российские компании представлены в Судане достаточно слабо. Наиболее перспективными областями сотрудничества двух стран на сегодняшний день представляются военно-техническая, строительство ирригационных объектов, геологоразведка и добыча сырья, в т.ч. золота и урана, энергетика и развитие инфраструктуры – транспортной, портовой, нефтегазовой. В 2013 г. Судан предложил российской стороне 25 проектов с инвестиционной стоимостью свыше 6 млрд долл. США. Правительство Судана было особенно заинтересовано в крупных совместных проектах: развитии спутниковых и информационных технологий, строительстве исследовательского ядерного центра, железнодорожном строительстве, разведке углеводородных месторождений и минеральных ресурсов на территории Судана, строительстве плотин на Ниле. К сожалению, несмотря на частые обмены делегациями на разных уровнях, о заключении крупных контрактов говорить пока не приходится.
Хотя появление военной базы в Судане может вписаться в российскую политику, нацеленную на расширение военного присутствия в ближневосточном регионе, представляется, что без разработки комплексной внешнеэкономической стратегии в отношении Судана и других стран Африки российские базы в регионе будут построены на «зыбучих песках».
Костелянец С.В., к.полит.н.,
с.н.с. Центра изучения стран Северной Африки и Африканского рога
Института Африки РАН